上下级人民法院民事执行业务关系的检视与重塑

发布时间:2019-12-09 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:17169 次

 

上下级人民法院民事执行业务关系的检视与重塑

吴芝仪 周兢

自上下级人民法院设立民事执行机构以来,上下级人民法院民事执行业务关系在初始设定为“监督+指导+协调”,再经历了“统一领导+监督、配合得力”“统一管理”以及“统一管理+统一协调”三种顶层设计模式后,最终在最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行问题的工作纲要”》中被确定为“统一管理+统一指挥+统一协调”。正是获利能力无法在现存的安排结构内实现,才导致新制度安排的形成”。上下级人民法院民事执行业务关系是执行体制机制改革的一项重要内容,理顺上下级人民法院民事执行业务关系对解决“执行难”具有重要意义。

一、上下级人民法院民事执行业务关系的现状检视

(一)上下级人民法院民事执行业务关系的多种构建

1、各地实践的五种模式

民事执行体制机制改革,是法院主导的、以基层需求的诱致为发端的制度变迁。关于上下级人民法院民事执行业务关系的构建,各地呈现出多种改革模式,主要表现为五种模式。按照上级人民法院执行机构对下级人民法院执行机构统管的执行行为类型及范围,归纳如表一。

 

 

 

表一  上下级人民法院民事执行业务关系的五种模式

模式

行为

类型

范围

具体内容

示例

法院

依据

 

 

 

 

 

 

 

 

协同

执行

 

 

 

 

全市两

级法院

协同执行以下九类案件:长期未结案件,受到严重非法干预的案件,有重大影响、社会高度关注的案件,受暴力、威胁或其他方法妨碍、抗拒执行的案件,多个法院立案受理的系列、关联案件,被执行人主要财产在其他法院辖区的案件,特殊主体作为被执行人难以执行的案件,其他重大、疑难、复杂等案件,虽不属于前述情形、但有利于办案效率提高、有利于执结案件、有利于息诉罢访、有利于解决历史遗留问题的其他案件。

 

 

 

广州市中级人民法院

 

 

 

广州市中级人民法院《关于开展协同执行的具体措施(试行)》

模式二

统一立案、

统一查控、统一分流

市中院与中心城区基层法院的所有执行实施案件

两级法院的执行实施案件全部在市中院统一立案、移送至市中院执行指挥中心集约查控、再由执行指挥中心根据查控情况对案件进行统一分流。

 

丽水中中级人民法院

 

对该院工作人员的访谈结果

 

 

模式三

 

 

 

统一立案、

统一调配

集约实施

 

 

市法院与所有基层法院的所有执行实施案件

各基层法院在市中院设立执行立案窗口收取执行申请材料,两级法院的执行申请材料均移转至市中院执行事务中心窗口,再根据财产查控情况、按照属地管辖优先及关联案件并案执行原则确定案件受理法院,两级法院集约实施文书制作、送达、对被执行人采取限制高消费或列入失信名单、查封、冻结、扣押等事项,再将案件移送执行法院执行团队执行。

 

 

 

 

惠州市中级人民法院

惠州市中级法院《关于全市法院执行实施类案件的调配规则(试行)》,《关于建立执行集约事项联动的意见》

 

 

 

模式四

 

 

统一领导、统一协调、统一指挥、统一管理

 

 

全省三级法院执行工作

确定上下级执行局之间的领导与被领导关系,保证执行局在纵向上行使司法监督和行政管理双重职能,即上级法院既能对下级法院的执行工作行使司法监督权,又能对下级法院的执行力量行使统一协调、统一指挥和统一管理的行政命令权;建立跨地区案件协调执行工作机制。

 

 

江苏省高级人民法院

广东高院执行局课题组《关于审判权与执行权相分离的调研》

 

模式五

 

对执行工作一统到底

 

全市两级法院执行工作

撤销基层法院执行局,成立执行大队,组建跨区执行分局,将执行机构和职能从基层法院分离出来,上收到市中院执行局,赋予执行局统一领导、指挥、管理、协调全市执行队伍、案件、经费和装备等职能。

唐山市中级人民法院

《人民法院报》2016年09月21日第8版

2、司法实践五种模式的比较与选择

五种实践模式都是对上下级人民法院民事执行业务关系的服从化重塑,但通过确定上级人民法院统一管理下级人民法院执行事项及范围,实现了上下级人民法院之间管理权行使的科层性扩张,形成了从模式一至模式五不断强化的上级人民法院对下级人民法院执行权运行的权威影响和权力治理。这种效率导向下的权力分层运行系统,对内关涉着执行案件的流程设计,对外关系着当事人诉讼权利的实现。

1)执行的效率性

正如波斯纳指出“正义的第二种含义——也许是最普遍的含义——效率”。效率与公正是一脉相承的,效率是内含于正义之中的应有之义。从本质上看,公正与效率是同一种社会资源的同一种配置状态。执行案件受案数量与当地经济发展、人口分布呈正相关,且《民事诉讼法》对民事执行的地域管辖设置了两个联结点,即第一审人民法院及与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院,导致执行案件“案多人少”“案少人多”现象普遍。将执行案件管辖要素审查设置在愈靠前的执行活动环节,愈容易合理分流案件,减少立案后再分流或调配执行产生的流转成本;集约实施的事项范围愈广,愈削减同类工作的对外接触点,从而更容易产生分工增效的效益。就此而言,模式三较模式二为更优的选择。

2)公正的保障性

社会公众所期盼的民事执行是“权利的快速兑现”。模式四和模式五均确立上级人民法院对下级人民法院在执行业务上的领导关系及上级人民法院对执行业务管理的全覆盖,从而增强了上级人民法院统筹下级人民法院执行业务的权威和能力,保障两级执行权运行顺畅,有利于消除推诿执行和抵御地方干预,最大可能地保证跨区域的委托执行、异地执行、交叉执行机制真正落实,避免执行资源浪费,提升当事人对执行公正性和有效性的认同。就此而言,模式四与模式五均为较优选择,但模式五在抵御地方干预能力上较模式四更优。同时,模式五在权利作用量上进行了最大化扩张,并对人、财、物的支持和上级人民法院的管理要求更高。

3)制度的有效性

第一种模式之下,上下级执行资源整合受九类案件范围的限制,上级人民法院的整合力量较弱。第二种和第三种模式之下,上级人民法院对下级人民法院“不作为”的监督力度软弱、追责方式模糊,因此形成的二者的服从关系较弱。同时,前三种模式之下,由于管案与管人相脱节,容易造成执行人员两头跑和“两边都可以管、两边都管不了”的局面,无法形成有效的约束。要防止出现这一现象,更多寄希望于强化执行人员的自我约束。虽然无意低估司法人员的自我约束能力,但把一项法律制度长期建立在自我意识的基础上是不现实的,尤其在当前案多人少的现实情况之下,拖延执行和选择执行成为了较为普遍的顽疾。相比而言,模式四和模式五通过上级人民法院对下级人民法院的行政化管控,对执行行为进行事前、事中和事后约束,更能保证执行质效的提升。

通过比较可以发现模式四(“江苏高院”模式)和模式五(“唐山中院”模式)在司法效率性、公正保障性和制度有效性方面较其他模式具有相当的优势,但模式五对经费和基础设施建设负担及上级人民法院的管理成本提出了更多的要求。

(二)上下级人民法院民事执行业务关系的两种顶层设计类型

我国上下级人民法院业务关系的构建主要规定在司法解释性质文件中。2016年前,主要是以上级人民法院对下级人民法院执行业务统管范围和幅度的扩张来展开,尤其是2011年最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中在司法监督权之外,明确了中级以上人民法院对辖区人民法院集中执行和专项执行活动的组织权、对违法或错误执行行为指令纠错或自行纠错权、统一指挥和调度下级人民法院的执行人员、司法警察和执行装备权、商政府有关部门编制辖区内人民法院的执行装备标准和业务经费计划权、对下级人民法院执行工作考核权、不服从管理的追责权等。2016年4月,以破除地方保护主义和提高执行效率为目标,最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行问题”的工作纲要》提出执行权运行脱离基层人民法院的改革方案,与强化统管的同时执行权仍内置于基层人民法院作为两种试点模式,并在最高人民法院《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》中确立为“垂直领导”和“双重领导”两种改革类型,“垂直领导模式”以模式四为范式,“双重领导模式”以模式五为样本。

表二  上下级人民法院民事执行业务关系构建的相关文件

出台

时间

文件

名称

主要规定

 

 

 

 

 

2011.10

 

 

 

 

《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》

中级以上人民法院对辖区人民法院的执行工作实行统一管理下级人民法院拒不服从上级人民法院统一管理的,依照有关规定追究下级人民法院有关责任人的责任上级人民法院可以根据本辖区的执行工作情况,组织集中执行和专项执行活动对下级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为,上级人民法院有权指令下级人民法院自行纠正或者通过裁定、决定予以纠正上级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中,可以统一指挥和调度下级人民法院的执行人员、司法警察和执行装备上级人民法院根据执行工作需要,可以商政府有关部门编制辖区内人民法院的执行装备标准和业务经费计划上级人民法院有权对下级人民法院的执行工作进行考核,考核结果向下级人民法院通报。

 

 

2016.4

 

 

《关于落实“用两到三年时间基本解决执行问题”的工作纲要》

探索改革基层法院执行机构设置。采取两种模式进行试点:一是中级人民法院打破行政区划设立执行分局、负责执行实施原基层人民法院的执行案件;二是强化中级人民法院执行局对基层人民法院执行人员、实施案件、执行装备的统一管理、调度和指挥职能。 

 

 

2019.6

?《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)

开展执行管理体制改革试点。试点模式包括:一是市(地)中级人民法院对区(县)人民法院执行机构垂直领导;二是区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院级执行机构双重领导,在执行业务上以上级执行机构领导为主。

二、上下级人民法院民事执行业务管理行政化的正当性解读

(一)基于民事执行权性质的推演

理论界与实务界对民事执行权的构造长期各说各理,主要形成“一权说”、“两权说”、“三权说”、“四权说”、“五权说”、“六权说”等观点,如表三所示。

 

 

表三  民事执行权构造的观点分类

观点

划分标准

权力构造

权力内容

“一权说”

权力主要内容

执行实施权

实施执行措施

“两权说”

权力内容

执行实施权

实施执行措施

执行裁决权

民事执行中有关程序与实体问题争议的裁决

“三权说”

 

行使过程

执行命令权

发布执行措施和调查措施的命令

执行实施权

实施已发布的执行命令

执行裁决权

对执行中发生的争议进行处理

“四权说”

 

 

工作事项

执行命令权

发布执行措施和调查措施的命令

执行调查权

对执行中应当查清的事项进行调查

执行裁决权

民事执行中有关程序与实体问题争议的裁决

执行实施权

实施执行措施

 

 

“五权说”

 

 

行使过程

执行启动权

应当事人申请,通过执行立案,启动执行程序

执行命令权

发布执行措施和调查措施的命令

执行实施权

实施执行措施

执行裁决权

民事执行中有关程序与实体问题争议的裁决

执行监督权

对执行权行使进行监督

“一权说”造成了执行权的个案化运行模式,“多权说”为民事执行权的分权运行改革提供了提论支撑。最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》1条规定,“执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力,包括执行实施权和执行审查权”。据此,最高人民法院文件采纳了执行权为执行实施权和执行裁决权的二元构造观点。通说认为,执行实施权具有单方性、命令行、强制性、确定性、主动性等行政权特征。甚而不少学者认为,执行实施权本质是一种行政权力。故执行实施权的运行应区别于司法权的运行,在组织结构、运行机制和管理方式上靠近行政权的运行规律和范式,构建相应的权力治理结构,实现上下一致的稳定性和运行效率,使上级人民法院执行机构成为具有高度动员能力及资源集中能力的执行领导部门。

(二)基于民事执行权功能的论证

传统的参照上下级人民法院审判业务关系的运行模式,在现实中造成上下级人民法院执行权力范围的冲突。权利结构主要是“建立在资源分配的基础上——人们可以用这些资源迫使别人服从”。下级人民法院的执行人员、执行警察和执行装备,首先是由下级人民法院直接管理和控制。同时,根据最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》规定可以由上级人民法院统一指挥和调度。由此,上下级人民法院对于执行人员、执行警察和执行装备形成交叉管理,一旦上级人民法院对下级人民法院的权威不足,加之执行资源的有限性,很难期待下级人民法院在执行资源的配置上,使本院执行事务让位于可能更紧急的受托执行事务。由此不难理解,行系统一管理、统一协调机制长期无法真正落实,委托执行、异地执行、协同执行等的执行质效亦长期得不到改善。

路易斯·沙利文有一个著名的论断叫“形式追随功能”,强调社会需求对事物的功能赋予,以及功能特征对事物形式结构的产生、发展与变化的影响。德国战后发展出来的“功能适当理论”即是对“形式追随功能”在国家权力配置领域的延伸。“功能适当理论”认为国家权力应分配给在组织、结构、程序、人员上具有比较优势、最有可能作出正确决策的机关,以及在某项国家职能配置给特定机关的情况下,应根据该项国家职能所需要的功能要求对该机关的组织、结构、程序、人员进行相应的调整,使其成为功能最适合的机关。具体到上下级人民法院民事执行业务关系的构建中,由初始的“监督+指导+协调”到“统一管理+统一指挥+统一协调”的转换,上级人民法院在执行业务上的功能赋予的增多、而下级人民法院在执行业务上的功能赋予相对减少,应当根据全新的功能要求对上下级人民法院的组织架构、执行权纵向运行程序、人员管理等进行相应的调整,从而使上下级法院执行机构皆成为“三统一”之下各自功能最适合的机关。

(三)基于司法国情角度的分析

构功能主义理论方法指导法学研究要求视法律为民族的一个部分,要求我们找出一个民族的法律与这个民族的其他方面、制度 及态度之间的关系世界各国关执行权纵向配置存在着内置于法院模式、外分于行政机关模式以及执行员与执行法院二元配置模式等种不同模式类型,相应形成结构各异的执行权纵向运行机制。不同国家的不同选择源于各国不同的历史传统和法治基础。我国上下级人民法院民事执行业务关系的构建模式选择,也离不开对现实国情的考量。从当前国情来看, 实现同样的职能分层,撤销基层法院的执行机构、设立独立的执行机构,可能导致基层人民法院审判与执行的不当割裂。相反,保留基层法院的执行机构运作,能够减少另立门户的成本消耗,避免中级人民法院在执行人员、执行装备管理上的负担过重、权责失衡。

三、上下级人民法院民事执行业务关系的重构

一)厘定上级人民法院民事执行业务管理的范围和幅度

当前,为了解决执行难,各地法院在推进“审执分离”改革的过程中,纷纷基于权力制约与分工增效原理,建立了同级法院执行权的分段集约运行机制。如辽宁省高级法院构建了“案件受理+财产查控+财产处分+移送案件”四阶段模式,嵊州市中级法院构建了“财产查控+案件办理+结案登记”三阶段模式。上下级法院民事执行业务关系必须在同级“审执分离”与执行实施权分段集约运行的基础上搭建。

一是在机构分离的基础上确定“管案”的范围和幅度。首先,各地法院根据审判权与执行权分离的要求,设立了执行裁决部门或执行裁决团队,负责独立行使执行裁决权,执行裁决权为司法权,应遵循司法权的运行规律,按照审级监督机制运行。其次,各地法院在执行指挥中心的执行中枢运行机制之下,在执行机构内部围绕着“解决执行难”建立了类似企业生产线的一系列结构化和排序的执行行为集合,即对执行实施行为进行的组合调整和行为模式变革,形成了流程型执行结构。在流程中的执行实施行为,只要便于集约行使,均可以在上下两级法院之间统一管理、配置行使,并以汇报形式进行监督。如丽水市市区两级法院统一执行立案,惠州市两级法院就送达、查询、查封、冻结、扣划、解封、过户等执行事项集约办理。另外,对下级人民法院的长期未结案件、标的额特别大的案件、重大敏感案件、特殊主体作为被执行人的案件等,通过流程监督进行节点管控。

二是在人员分类的基础上确定“管人”的范围和幅度。当前,我国法律并未明确执行员的法律地位和任职条件,但理论界与实务界均主张对执行员进行单独序列管理。实践中,各地法院执行机构的执行人员配置包括执行法官、执行员、法官助理、书记员和司法警察,法官助理和书记员附属于法官,与法官组建成“法官+法官助理+书记员”的执行团队。法官负责执行工作中判断性工作,法官助理和司法警察负责执行工作中的事务性工作,书记员负责事务性工作中的辅助工作,执行员可办理简易执行案件和其他执行事务。上下级人民法院民事执行业务关系的建构,必然涉及上级人民法院对下级人民法院执行人员的管理,而执行人员的管理模式选择,应以有利于“上命下从”、以及管理的便利性和有效性为导向,同时避免造成上级人民法院的负担过重。因此,并无必要建立独立跨区的执行机构,徒增改革成本,根据“头雁效应”抓关键进行统筹管理,即可实现两级法院执行业务同向运行的目标。故而,下一级人民法院执行局局长和副局长由上一级法院提名和任命,下一级法院执行局局长和副局长的工作业绩考核评价、晋升、轮岗交流、培训、述职等重大事项纳入上一级法院管理。而,下一级人民法院执行机构其他执行人员,包括法官助理、书记员和司法警察,在管理上隶属于本级法院,在业务上优先受上级法院领导和指挥。值得注意的是,执行员具有行政官员属性,且上下级人民法院执行机构之间建构为领导关系,因而其内部职权行使应当遵循行政权的运行逻辑,即首长负责制下的“上命下从”领导模式。

(二)设置上下级人民法院民事执行业务“上令下从”的边界

“执行工作一体化”具有整合执行资源和抵抗外部不当干预的体制优势。但当事人是执行体制改革的利益主体,执行体制改革应坚持从当事人本位出发,一方面,应完善上下级人民法院民事执行业务关系方面的规范并强化现有制度的可操作性、以避免制度模糊引起的行权混乱,减少程序性成本给当事人造成的隐性损失;另一方面应通过建立各个阶段的告知制度,保证当事人对执行阶段节点的知情权,并强化执行人员的专业性,做到迅速查控财产,精准识别繁案和简案,避免简单案件拖延执行、增加当事人的成本负担。同时,还需设置上下级人民法院执行业务“上令下从”的界限,保证上级人民法院执行指挥权、协调权运行的合法、顺畅并有效。

上级人民法院对下级人民法院发出执行指令,除受法定主义和执行人员专业判断等实体条件的限制外,还应在程序上予以规制,以促使上级人民法院执行指挥权、协调权的谨慎行使。一是执行指挥权、协调权的行使应当采用书面形式,并且附具理由。下级人民法院执行人员应当将书面执行指令归入卷宗之中,方面事后检验并明确责任。二是赋予下级人民法院执行人员不服上级人民法院执行指令的异议权。下级人民法院执行人员若认为上级人民法院的执行指令违法或者不当的,有权向发出指令的上一级人民法院提出附理由的书面异议,请求撤销指令,但异议期间不停止执行。三是应当明确违法的执行命令对下级人民法院执行人员无约束力,下级人民法院执行人员有权拒绝执行。尽管我国《法官法》上对此无具体规定,但我国《公务员法》第五十四条规定:“公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。

 

“人们所以苦苦进行博弈,根本不是为了获得一些所谓的消极权利,而是为了形成更好的制度”长期以来,上下级人民法院民事执行业务关系并未从参照上下级人民法院审判业务关系运行的窠臼中得到实质改观。最高人民法院亦在今年的《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要》中重申了“三统一”执行管理改革要求。上下级人民法院民事执行业务关系构建是执行体制改革中举足轻重的部分,在厘定上级人民法院执行业务管理范围和幅度的同时,设置上下级人民法院执行业务“上令下从”的边界,对于提升执行的公正与效率、保障当事人权益、优化执行权运行等方面具有重大意义。本文着眼于上下级人民法院民事执行业务关系的行政化构建,并以上级人民法院对下级人民法院的统管事务为切入点,以期为上下级人民法院民事执行业务关系的规范化构建打开初始的大门。本文写作之时,各地的试点与调研均在积极推进,本文的思考尚且粗浅,惟求抛砖引玉。

 

 

 

 

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